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Bundesrat - Referat
Inhaltsverzeichnis
1. Einführung
1.1. Die Geschichte der Entstehung Seite 3-4
1.2. Föderatives Verfassungsorgan Seite 4-5
2. Der Bundesrat
2.1. Der Sitz des Bundesrates Seite 5
2.2. Die Vollversammlung Seite 5
2.3. Die Mitglieder Seite 5-6
2.4. Der Bundesratspräsident Seite 6-7
2.5. Die Plenarsitzungen Seite 7
2.6. Die Ausschüsse Seite 7-8
3. Die Arbeit des Bundesrates
3.1. Die Gesetzgebung, Das Vetorecht des Bundesrates Seite 8-9
3.2. Der Vermittlungssauschuss Seite 9-10
4. Aufgaben des Bundesrates
4.1. Aufgaben in der Verwaltung Seite 10-11
4.2. Aufgaben in Außen- und Innenpolitik Seite 11
4.3. Aufgaben im Rechtswesen Seite 11
4.4. Die Europakammer Seite 12
5. Arbeitsbeziehungen des Bundesrates
5.1. Bundesrat und Bundesregierung Seite 12
5.2. Bundesrat und Bundestag Seite 12-13
6. Stellungnahme zum Bundesrat
6.1. Vorteile und Nachteile des Bundesrates Seite 13-15
6.2. Kritik am Bundesrat Seite 15
6.3. Schlußbemerkung Seite 15
7. Literaturverzeichnis Seite 16
8. Anhang: ,,Das Gesetzgebungsverfahren des Bundes" Seite 16
1. Einführung
1.1. Die Geschichte der Entstehung
Nachdem der zweite Weltkrieg beendet und die Viermächteverwaltung der Sieger gescheitert war, beschlossen England, Frankreich und die USA für ihre Besatzungstruppen eine gemeinsame deutsche Regierung zu gründen.
Als die deutschen Politiker dem zustimmten war klar, dass es eine demokratische Verfassung geben würde -allerdings nur in Westdeutschland-. Somit konnten die Beratungen über das Grundgesetz -oder korrekt- die provisorische Verfassung beginnen.
Hierzu trat der parlamentarische Rat und der Heerenchiemseer Verfassungskonvent zusammen, die sich aus deutschen Politikern der einzelnen Besatzungszonen zusammensetzten. Im Zuge dieser Grundgesetzberatungen dachte man über den Einfluss der Länder nach, der im angestrebten föderalistischen System durch eine eigene Kammer gesichert werden sollte. Bei diesem Gedanken kam die Frage der Gleichberechtigung auf, wobei sich zwei gegensätzliche Positionen herausbildeten. Die eine Forderung war, eine gleichberechtigte Kammer neben dem Bundestag zu schaffen, um Machtkonzentrationen zu verhindern, unter denen man ja zu genüge gelitten hatte.
Der zweite Vorschlag setzte auf das Modell einer zweiten Kammer, die lediglich über ein Einspruchsrecht verfügen sollte. Die Befürchtung der Befürworter dieses Vorschlages lag darin, dass bei einer Gleichberechtigung, die beiden Kammern sich gegenseitig zu stark behindern würden, so dass das System nicht entscheidungsfähig wäre. Die Folge davon wäre ein Zusammenbruch des Parlamentarismus und dann, so die Befürchtungen, klopfe der nächste Diktator an die Tür.
Während noch über die Gleichberechtigung der beiden Kammern gestritten wurde, trat schon ein neues Problem auf, nämlich das der Zusammensetzung.
Hier gab es zunächst drei Vorschläge.
Der erste wurde ,,das Bundesratsprinzip" genannt und bestand darin, dass die Landesregierungen je nach Größe des Landes Vertreter entsenden. Diese Regelung orientierte sich an der Weimarer Republik, als Vorbild galt der Reichstag.
Der zweite Vorschlag orientierte sich an den USA; es war das ,,Senatsprinzip". Hierbei wurden die Mitglieder der zweiten Kammer (wie sie während der Beratungen offiziell hieß) von den Landesparlamenten gewählt.
Der dritte Vorschlag sah einen Kompromiss aus den beiden ersten vor. Es sollte die Hälfte der Kammer von der Regierung der Länder berufen und die andere Hälfte von den Landesparlamenten gewählt werden.
Während der Diskussion mit häufig wechselnden Mehrheitsverhältnissen, wurde wie folgt zum einen kritisiert und zum anderen befürwortet. Die Befürworter des ,,Bundesratsprinzips" begründeten ihren Vorschlag mit dem Argument, die Länderregierungen sollten im Föderalismus als Machtfaktor anerkannt werden, außerdem wäre eine höhere Objektivität gegenüber der Parteipolitik gewährleitstet, weil die Parteien ja sowieso, sowohl im Bundestag, als auch in den Länderparlamenten vertreten wären.
Die Kritiker bemängelten allerdings, es gäbe nur eine scheinbare Gewaltenteilung , da die Länder nur an der Legislative beteiligt wären. Diese Kritik gilt aber scheinbar für alle drei Vorschläge. Zur Senatslösung bleibt zu sagen, dass eine Gleichschaltung der beiden Kammern befürwortet wurde, da evtl. die beiden Mehrheiten wie im Bundesrat auch in den Länderparlamenten vertreten sein könnten.
Positiv wurde allerdings die soziale Mehrheitsdemokratie bei diesem Prinzip genannt, da die Abgeordneten von mehreren, statt von den wenigen Mitgliedern der Regierungen entsandt werden.
Die Verfechter des Halbsenats führten als Argument an, ein gleichauf der beiden Kammern werde verhindert, aber es gäbe keine Möglichkeit für eine zentrale Parteiführung die Macht an sich zu reißen, wie es bei der Senatslösung der Fall sein könnte.
Die letzten Argumente schienen die Mitglieder bei den Beratungen weitgehend überzeugt zu haben, denn zunächst sprach sich ein großer Teil für den Halbsenat aus. Am Ende der Beratungen sprach man sich aber -teils aus taktischen Gründen- für das ,,Bundesratsprinzip" aus.
Nachdem nun endlich die Frage der Zusammensetzung geklärt war, musste man sich wieder dem Problem zuwenden, welche Stellung die zweite Kammer gegenüber der ersten haben soll. Auch diese Beratungen gestalteten sich schwierig, und erst nach Kompromissen und weiteren taktischen Entscheidungen entschied man sich für das Vetorecht der zweiten Kammer. Wie man noch erkennen kann, ist in den knapp 50 Jahren seit des Beschlusses keine Änderung an diesem eingeführten Vetorecht vorgenommen worden. Sogar ein Vermittlungsausschuss, der bei den heutigen Mehrheitsverhältnissen in Bundestag und Bundesrat immer mehr Bedeutung hat, ist eingesetzt worden. Der Beschluss, den Bundesrat in dieser Form bestehen zu lassen, kann als ein Kompromiss im parlamentarischen Rat betrachtet werden. Denn obwohl sich gegen die Gleichberechtigung der beiden Kammern ausgesprochen wurde und somit der Bundesrat nicht aktiv an der Gesetzgebung beteiligt wurde, entstanden einige Regeln, die ein Zustimmungsrecht des Bundesrates festlegen. Der eigentliche Verantwortliche sollte jedoch der Bundesrat sein.
1.2. Föderatives Verfassungsorgan
Der Bundesrat ist eines der fünf ständigen Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland. Neben dem Bundespräsidenten, dem Bundestag, der Bundesregierung und dem Bundesverfassungsgericht ist der Bundesrat als Vertretung der Länder das föderative Bundesorgan.
Die staatliche Organisationsform, die in Deutschland seit 1949 die ,,Einheit in Vielfalt" gewährleistet, ist der Föderalismus. Dieser Begriff ist von dem lat. Wort ,,foedus" abgeleitet und wird mit Bündnis oder Vertrag übersetzt. Föderalismus bedeutet Bundesstaatlichkeit, also Zusammenfassung mehrerer Staaten zu einem Gesamtstaat, indem die Länder so selbständig wie möglich sind, um eigene Staatsqualität zu behalten. im Bundesstaat soll der Gesamtstaat für die Dinge zuständig sein, die im Interesse des Volkes unbedingt einheitlich geordnet werden müssen. Angelegenheiten darüber hinaus regeln die einzelnen Gliedstaaten. Somit verkörpert der Bundesrat die föderative Komponente des Bundesstaates, indem er die Länder an der Bildung des Bundeswillen beteiligt. Er bringt die Interessen der Länder und unmittelbar der Europäischen Union zur Geltung. Zu seinen Rechten gehört es, die staatlichen Aufgaben zwischen Bund und Ländern, d.h. die Regelung der Gesetzgebungs-, Verwaltungs- und Rechtsprechungszuständigkeiten innerhalb und in Bezug auf die E.U. aufzuteilen und die Steuereinnahmen zwischen Bund und Ländern zu verteilen. Der Bundesrat bildet also sozusagen ein Gegengewicht zum Bundestag und der Bundesregierung, und trägt somit eine gesamtstaatliche Verantwortung wie alle anderen Verfassungsorgane auch.
Neben Gegengewicht soll der Bundesrat aber auch ein Bindeglied zwischen Bund und Ländern bilden, indem er die Länderinteressen gegenüber den Bundesinteressen ausreichend vertritt, gleichzeitig soll aber eine Blockade der Bundespolitik verhindert werden, d.h. es wird Kompromissbereitschaft in der Bundespolitik gefordert.
Das Grundprinzip der: "Einheit in Vielfalt" wird in seinem Kern von der Verfassung sogar für unantastbar und für unabänderlich erklärt. Artikel 79 Abs. 3 des Grundgesetzes bestimmt: "Eine Änderung des Grundgesetzes, durch welche die Gliederung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist unzulässig."
Solange das Grundgesetz gilt, muss also die Grundsubstanz der föderativen Struktur erhalten bleiben. Das heißt jedoch nicht, dass es überflüssig wäre, über Sinn und Zweck des Föderalismus nachzudenken. Im Gegenteil, es wäre schlecht um ihn bestellt, wenn er nur als "unabänderlich" empfunden werden würde.
2. Der Bundesrat
2.1. Der Sitz des Bundesrates
Nach langen Überlegungen und vielen Beschlüssen hat der Bundesrat sich endgültig am 27. September 1996 aufgrund der Einheit entschieden: Der Bundesrat hat seinen Sitz in Berlin. Er hat seine Arbeit im Gebäude des ehemaligen Herrenhauses des Preußischen Landtags am
1. August 2000 aufgenommen. In der ,,Bundesstadt Bonn" wird eine Außenstelle unterhalten. Einige Ausschüsse tagen dort im Hinblick auf die in Bonn verbliebenen Ministerien.
2.2. Die Vollversammlung
Der Bundesrat ist eine Vollversammlung; ein Plenum.
Seine Zusammensetzung ergibt sich aus Artikel 51 GG:
,,Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Regierungen der Länder, die sie bestellen und abrufen."
Da die Geschäftsordnung des Bundesrates den stellvertretenden Mitgliedern dieselben Rechte wie den Ordentlichen einräumt, sind alle etwas 170 Benannten praktisch gleichberechtigt. Der Bundesrat ist ein ,,Parlament der Länderregierungen". Die Opposition in den einzelnen Ländern hat keine Möglichkeit, sich im Bundesrat unmittelbar Gehör zu verschaffen.
,,Bundesrats-Wahlen" gibt es nicht. Der Bundesrat kennt deshalb auch keine Wahlperiode. Er ist verfassungsrechtlich gesehen ein ,,ewiges Organ", das sich aufgrund von Landtagswahlen von Zeit zu Zeit erneuert. Die Wahl zum Landesparlament haben dadurch stets auch eine bundespolitische Bedeutung. So erhält der Bundesrat auch seine demokratische Legitimation; denn seine Zusammensetzung ist durch Wahlen; durch den Willen des Volkes bestimmt.
2.3. Die Mitglieder
Der Bundesrat setzt sich aus Vertretern eines jeden Bundeslandes zusammen. Die Anzahl der Minister, die ein jedes Land entsenden kann, richtet sich nach der Einwohnerzahl. Um zu verhindert, dass große Länder die Übrigen übertrumpfen können oder kleine Länder majorirren, ist im Grundgesetz Artikel 51 Absatz 2 festgelegt, dass ,,Jedes Bundesland mind. 3 Stimmen, Länder mit mehr als 2 Mio. Einwohnern 4; Länder mit mehr als 6 Mio. Einwohnern 5, Länder mit mehr als 7 Mio. Einwohnern 6 Stimmen haben". Mitglieder können nur Ministerpräsidenten und Minister der Bundesländer bzw. Bürgermeister und Senatoren der Stadtstaaten Bremen, Berlin und Hamburg sein. Sie können allerdings von anderen Mitgliedern der Landesregierungen (=Ministern) vertreten werden, so dass in der Praxis alle Regierungsmitglieder dem Bundesrat angehören, denn die Geschäftsordnung des Bundesrats räumt den stellvertretenden Ministern dieselben Rechte ein.
Der Bundesrat kann also auch ,,Parlament der Landesregierungen" genannt werden.
Alle Mitglieder des Bundesrates haben eine Doppelfunktion wahrzunehmen. Sie üben ein Landesrecht und zugleich ein Bundesamt aus; sie sind Landespolitiker und Bundespolitiker. Die Bundesratsmitglieder sind so in eine umfassende politische Verantwortung gestellt. Sie können bei ihren landespolitischen Aktivitäten die bundespolitischen Auswirkungen nicht übergehen, und sie spüren die Folgen ihrer Bundespolitik unmittelbar in ihrem Landesministerium.
Die Bundesratsmitglieder sind von den Weisungen ihrer Regierungen abhängig, sie handeln nach einer einheitlichen, im Kabinett gemeinsam erarbeiteten Grundlinie.
Die Stimmen einer Regierung können nur einheitlich abgeben werden, denn sonst würden sich zwei gegenseitige Stimmen einer Regierung gegenseitig aufheben und es könnte kein gemeinsames Ziel verfolgt bzw. erreicht werden.
Jedes Land hat einen sogenannten Stimmführer, der jeweils alle Stimmen seines Landes abgibt, auch wenn kein weiterer Vertreter seines Landes anwesend ist. Die Abgabe der Stimmen wird allerdings schon durch Beschluss in den Landesregierungen festgelegt.
Es gibt keine Stimmenenthaltung. Da im Bundesrat alle Beschlüsse nur mit absoluter Mehrheit, bei Verfassungsänderungen sogar nur mit 2/3 Mehrheit gefasst werden können, würde eine Enthaltung sowieso wie ein Nein gelten.
Die Arbeit der Bundesratsmitglieder wird nicht vergütet, sie erhalten lediglich ein Tagesgeld und Fahrkostenerstattung.
Die Mitgliedschaft wird durch Beschluss der Landesregierung begründet und endet automatisch mit dem Ausscheiden aus der Regierung oder wenn die Landesregierung die Abberufung beschließt.
Der Bundesrat kann deswegen auch als ,,ewiges Organ" bezeichnet werden, denn es gibt keine Wahlperioden, die Mitgliedschaften erneuern sich nur gelegentlich durch Landtagswahlen (der Landtag bestimmt durch Mehrheit die Landesregierung).
2.4. Der Bundesratspräsident
Lediglich der Bundesratspräsident wird jedes Jahr neu gewählt. Er wird dann jedes mal von einer anderen Regierung gestellt, um zu gewährleisten, dass alle Länder gleichberechtigt sind.
So sieht ein Abkommen der Länder von 1950 in Königstein/Taunus vor, dass die Reihenfolge der Länder, die den Bundesratspräsidenten stellen, durch die Einwohnerzahl bestimmt wird, und dass der Turnus mit dem Regierungschef des Landes mit den meisten Einwohnern beginnt.
Das Geschäftsjahr des Bundesrates beginnt jedes Jahr am 1. November und endet am 31. Oktober des drauffolgenden Jahres. Das ist auch gleichzeitig das Geschäftsjahr des Bundesratspräsidenten. Ist ein Geschäftsjahr abgelaufen, so nimmt der alte Bundesratspräsident den Platz des Vizepräsidenten ein.
In der Hand des Bundesratspräsidenten liegt die Einberufung und Leitung der Plenarsitzungen des Bundesrates.
Zur Einberufung ist er verpflichtet, wen dies mindestens zwei Länder oder die Bundesregierung verlangen. Sonst tagt der Bundesrat regelmäßig freitags alle 3 Wochen.
Dem Bundesratspräsidenten unterliegt noch eine verantwortliche Aufgabe, nach Artikel 57 des GG vertritt er den Bundespräsidenten im Falle seiner vorzeitigen Entledigung oder einer Verhinderung: ,,Die Befugnisse des Bundespräsidenten werden im Falle seiner Verhinderung oder bei vorzeitiger Entledigung des Amtes durch den Präsidenten des Bundesrates wahr-genommen."
Dies kann bei einem Auslandsaufenthalt des Bundespräsidenten der Fall sein. Der Bundesratspräsident kann also auch als Bundespräsident Nr. 2 angesehen werden.
Dem Bundesratspräsidenten stehen 3 Vizepräsidenten zur Seite, die ihm bei der Erfüllung seiner Aufgaben beraten und im Verhinderungsfall vertreten.
Das Bundespräsidium des Bundesrates, also Bundesratspräsident und 3 Vizepräsidenten, sind für den Entwurf des Haushaltsplans des Bundesrats verantwortlich.
Beratend für den Bundesratspräsidenten und das Präsidium ist noch ein Gremium tätig.
Dieses Gremium, der ,,ständige Beirat", wird von den 16 Bevollmächtigten der Länder gebildet. Es hat vor allem aber auch wichtige Informations- und Koordinationsaufgaben wahrzunehmen. Der Ständige Beirat wird von einem Vertreter der Bundesregierung regelmäßig Mittwochs im Anschluss an die Kabinettssitzungen über die Beratung und Beschlüsse der Bundesregierung informiert.
Zu einer weiteren Aufgabe des Bundesratspräsidenten gehört, dass er oberste Dienstbehörde der Bundesratsbeamten ist.
Das Sekretariat des "Bundesrates" unterstützt die Vorbereitung und Durchführung der Plenarsitzungen.
2.5. Die Plenarsitzungen
Die Sitzungen des Bundesrates finden generell öffentlich satt, in der Regel umfasst ein Sitzungsprogramm zwischen 40 und bis zu mehr als 80 Tagesordnungspunkte.
Um Zeit zu sparen und die Zahl der Einzelabstimmungen nicht ins Unendliche zu ziehen, werden mehrere Beratungsgegenstände möglichst zusammengefasst.
Die Plenarsitzungen werden sachlich, ruhig und eher unterkühlt gehalten.
Auch der Meinungsaustausch mit den Vertretern der Bundesregierung bliebt immer im Rahmen einer nüchternen Diskussion. Zwischenrufe und Unmutsäußerungen oder Beifall sind kaum oder gar nicht zu hören, da an den Entscheidungen, die getroffen werden, nichts mehr geändert werden kann. Denn die Landeregierungen haben ihre Haltung zu jedem Punkt schon vor der Sitzung vorbereitet.
2.6. Die Ausschüsse
Zusätzlich, und das ist sicher mitunter die größte Arbeit des Bundesrats, wird jeder Beschluss und jede Vorlage, ganz gleich, ob sie von der Bundesregierung, vom Bundestag oder von einem Land kommt, in einem speziellem Ausschuss beraten und vorbereitet.
Der Bundesrat hat 17 Ausschüsse.
Zum einen die drei ,,politischen Ausschüsse":
- Ausschuss der auswärtigen Angelegenheiten
- Ausschuss für Verteidigung
- Ausschuss Deutscher Einheit
in diesen Ausschüssen sind die Länder durch die Regierungschefs vertreten.
In die anderen Ausschüsse, entsenden sie dagegen ihre zuständigen Minister. Jedes Land entsendet in jeden Ausschuss ein Mitglied, alle Ausschussmitglieder können sich durch ,,Beauftragte", fachkundige Ministerialbeamte, vertreten lassen. Davon wird besonders in den Fachausschüssen Gebrauch gemacht.
Es kommt nicht selten vor, dass die Fachausschüsse in ,,Beamtenbesetzung" tagen.
Diese Beauftragte können während der Sitzungen wechseln, so dass bei jedem Tagungsordnungspunkt die entsprechenden Experten sitzen.
Deswegen haben die Bundesratausschüsse auch einen so guten Ruf.
Das handfeste Sachwissen das dort berät und das auch noch zusätzlich die besten Erfahrungen beim Gesetzesvollzug durch Bürger- und Aufgabennähe hat, kann am Besten zum Wohl des Bürgers, des Staates, der Wirtschaft u.v.m. beraten.
Die Sitzungen der Bundesratsausschüsse sind nicht öffentlich. Doch Bundeskanzler und Bundesminister haben das Recht, und auf Verlangen des Bundesrates die Pflicht. an den Ausschusssitzungen (und auch an den Plenarsitzungen) teilzunehmen.
Neben den pol. Ausschüssen gibt es folgende Ausschüsse:
- Ausschuss für Arbeit und Sozialethik
- Ausschuss für Fragen der E.U.
- Ausschuss für Familie und Senioren
- Ausschuss für Frauen und Jugend
- Ausschuss für innere Angelegenheiten
- Ausschuss für Städtebau, Wohnwesen und Raumordnung
- Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit
- Ausschuss für Verkehr und Post
- Ausschuss für Kulturfragen Anzahl
- Agrarausschuss
- Finanzausschuss
- Gesundheitsausschuss
- Rechtsausschuss
- Wirtschaftsausschuss
Die Aufgaben dieser Ausschüsse sind den Aufgaben der Bundesregierung -der Arbeit in den Ministerien- sehr ähnlich.
3. Die Arbeit des Bundesrates
3.1. Die Gesetzgebung, Vetorecht des Bundesrates
Die wohl weitumfassendste Aufgabe des Bundesrats ist, nach Artikel 50 des GG beschlossen; die Mitwirkung an der Gesetzgebung.
Zum einen hat der Bundesrat das Recht zu jedem Gesetzesentwurf Stellung zu nehmen, bei Zustimmungsgesetzen sogar die Möglichkeit ohne Einwände des Bundestages eine Billigung zu verhindern. Die meisten Gesetzesentwürfe werden von der Bundesregierung gestellt. Nach Vorschrift des GG sind diese zuerst dem Bundesrat zuzuleiten.
In seiner Aufgabe liegt dann die Prüfung und Erörterung der Regierungsentwürfe.
Sie werden in den Ausschüssen unter allen in Betracht kommenden Gesichtspunkten geprüft:
-verfassungsrechtlich
-fachlich
-finanziell
-politisch
Sehr oft werden Änderungen, Ergänzungen oder Alternativen vorgeschlagen.
Dies ist der ,,erste Durchgang".
Im zweiten ,,Durchgang" werden die vom Bundestag bereits beschlossenen Gesetze dem Bundesrat zugeleitet. Nun findet wieder Ausschussberatung statt, in der geprüft wird, ob die Stellungnahme des ,,ersten Durchgangs" berücksichtigt wurde.
Der Bundestag kann auch eigene Gesetzesentwürfe beschließen, diese sind dann aber auch dem Bundesrat zuzuleiten, der ,,erste Durchgang" entfällt in solchen Fällen.
Ist der Bundesrat nach dem ,,zweiten Durchgang" mit einem Gesetz nicht einverstanden, so hat er die Möglichkeit innerhalb von drei Wochen den Vermittlungsausschuss anzurufen.
Die Anrufung erfolgt nur mit absoluter Mehrheitsabstimmung des Bundesrats. Der Vermittlungsausschuss macht nun konkrete Änderungsvorschläge mit ausführlicher Begründung. Stimmt der Bundesrat diesen Änderungsvorschlägen immer noch nicht zu, oder war es dem Vermittlungsausschuss nicht möglich Änderungsvorschläge zu machen, so gilt der Gesetzesentwurf als abgelehnt. Das Gesetz ist gescheitert.
Gesetzesentwürfe vom Bundesrat selbst durchlaufen das gleiche Verfahren, nachdem sie der Regierung vorgelegt worden sind
Gesetzte, durch die die Interesse der Länder in besonderer Weise berührt werden, erfordern eine ausdrückliche Zustimmung des Bundesrats. In diesen Fällen gilt ein NEIN des Bundesrats als entgültig. Bundestag und Bundesregierung können dann lediglich durch den Vermittlungsausschuss einen Einigungsversuch unternehmen.
Folgende Gesetzte erfordern die Zustimmung des Bundesrats:
-Gesetzte, die die Verfassung ändern
-Gesetzte, die das Finanzwesen der Länder betreffen
(z.B. Lohn- und Einkommenssteuer, Mehrwertsteuer und Kraftfahrsteuer)
-Gesetzte, die in die Verwaltungshoheit eingreifen.
Zirka die Hälfte der Bundesgesetzte sind Zustimmungsgesetze. In der anderen Hälfte der Bundesgesetzte hat der Bundesrat nur Einspruchsrecht.
Hier hat er die Möglichkeit 2 Wochen nach Bekanntgabe des Gesetzentwurfs des Bundestages ,,Einspruch" zu erheben, dann muss der Bundestag zu dem Gesetzesentwurf erneut tagen.
Teilt er die Bedenken des Bundesrates nicht, so kann er einen vom Bundesrat mit absoluter Mehrheit beschlossenen ,,Einspruch" mit absoluter Mehrheit zurückweisen.
Bei einer 2/3 Mehrheit des Bundesrates wird die Zurückweisung mit einer 2/3 Mehrheit des Bundestages gültig.
Kann der Einspruch nach diesem Verfahren zurückgewiesen werden, so wird das Gesetz zum Bundespräsidenten weitergeleitet, der dieses ausfertigt und verkündet. Wird die erforderliche Mehrheit nicht gefunden, so gilt auch dieses Gesetz als gescheitert.
Ein ,,neutrales Verhalten" durch Stimmenthaltung ist im Bundesrat im Grunde genommen nicht möglich Beschlüsse können nämlich im Bundesrat nach Artikel 52 Absatz 3 des Grundgesetzes nur mit absoluter Mehrheit, bei Verfassungsänderungen sogar nur mit Zweidrittelmehrheit der Gesamtstimmenzahl gefasst werden. Stimmenthaltung wirkt sich deshalb wie ein NEIN aus und dessen inhaltliche Bedeutung hängt von der jeweiligen Fassung der Abstimmungsfrage ab.
Zur Veranschaulichung dieses Gesetzgebungsverfahrens verweise ich auf eine zusätzliche Skizze, die im Anhang zu finden ist.
3.2. Der Vermittlungsausschuss
Der Vermittlungsausschuss stellt eine Brücke zwischen Bundesrat und Bundestag dar. Bei Meinungsverschiedenheiten, aber auch bei Einspruchsgesetzen suchen sie nach einer Einigung. Der Vermittlungsausschuss setzt sich zur einen Hälfte aus Bundestags- und zur anderen Hälfte aus Bundesratsmitgliedern zusammen. Vom Bundesrat her gesehen hat jedes Bundesland eine Stimme, der Bundestag stellt seine 16 Plätze nach der Stärke der Parteien. Jedes Mitglied hat einen persönlichen Vertreter, der aber nur im Vertretungsfall an den Sitzungen teilnehmen darf.
Die Sitzungen sind streng vertraulich.
Seine Glieder- auch die Bundesratsmitglieder sind nicht an Weisungen gebunden.
Beschlüsse (Einigungsvorschläge) werden mit Mehrheit beschlossen.
Den Vorsitz im Ausschuss führen im vierteljährigen Wechsel ein Mitglied des Bundestages und ein Mitglied des Bundesrates. Nach der bisherigen Praxis wird der dem Bundestag angehörende Vorsitzende von der stärksten Fraktion gestellt, während der von der ,,Bundesratsbank" stammende Vorsitzende der Partei angehört, die im Bundesstag die zweitstärkste Fraktion bildet.
Bundestag und Bundesrat, aber auch Regierungsmehrheit und Opposition, sollen ihren Standpunkt im Vermittlungsverfahren unter fairen Bedingungen darstellen können.
Der Vermittlungsausschuss wird nur tätig, wenn er angerufen wird. Dieses ist nur bei Gesetzen möglich.
Angerufen wird der Vermittlungsausschuss i.d.R. vom Bundesrat: Bei Einspruchsgesetzen muss er dies sogar tun, wenn er, falls das Vermittlungsverfahren nicht zu einer Einigung führt, später Einspruch einlegen will. Dieser kann allerdings im Bundestag mit absoluter Mehrheit, der sogenannten Kanzlermehrheit, überstimmt werden. Bei Zustimmungsgesetzen hat der Bundesrat zwei Oppositionen. Zunächst kann er selbst beschließen, den Vermittlungsausschuss anzurufen. Schätzt der Bundesrat die Erfolgschancen besonders skeptisch ein, kann er auch das Gesetz ablehnen und der Bundesregierung oder dem Bundestag die Initiative zur Anrufung des Ausschusses überlassen. Dies macht bei Zustimmungsgesetzen insgesamt drei Vermittlungsverfahren möglich. Mehrfache Anrufungen sind allerdings die Ausnahme; so wurde etwa der Kompromiss zur Pflegeversicherung erst nach zwei langwierigen Vermittlungsverfahren gefunden.
Die Sitzungen des Vermittlungsausschusses sind in ihrem Ablauf und hinsichtlich der Abstimmungsergebnisse streng vertraulich. Es erschwert die Kompromissfindung, wenn man befürchten muss, in der öffentlichen Diskussion für Schritte des Entgegenkommens heftig angegangen zu werden. Die politischen Spitzen der Bundesregierung haben Teilnahme- und Rederecht, Beamte sind grundsätzlich nicht zugelassen. Die Vertraulichkeit zeigt sich auch darin, dass die Niederschriften über die Sitzungen des Ausschusses erst in der übernächsten Wahlperiode zur Einsicht freigegeben werden. Tendenziell will der Bundesrat Änderungen des Gesetzesbeschlusses durchsetzen, während Bundesregierung und Bundestag in der Regel daran interessiert sind, das beschlossene Gesetz möglichst unverändert in Kraft zu lassen.
Vorschläge des Vermittlungsausschusses können sein:
- der Ausschuss empfiehlt entweder dem Bundestag, die vom Bundesrat nicht akzeptierten
Punkte des Gesetzentwurfs zu ändern, zu ergänzen oder zu streichen,
- der Gesetzbeschluss wird bestätigt,
- es wird vorgeschlagen, der Bundestag möge seinen Gesetzentwurf zurückziehen oder
- das Verfahren wird ohne Einigungsvorschlag abgeschlossen, wenn wegen
Stimmengleichheit keine Mehrheit möglich war.
4. Aufgaben des Bundesrates
4.1. Aufgaben in der Verwaltung
Weitere Aufgaben des Bundesrates betreffen die Verwaltung. Zu ihnen gehören z.B. die Zustimmung zur, vom Bundesverkehrsministerium erlassenen, Straßenverkehrsordnung.
So musste der Bundesrat z.B. beim ,,Verwarnungsgeldkatalog" und beim ,,Punktekatalog" zustimmen. Der Bundesrat hat in diesem Sektor ein Zustimmungsrecht zu allen Rechtsordnungen.
Rechtsordnungen sind allgemeine Vorschriften zu Durchführung der Gesetze.
4.2. Aufgaben in Außen- und Innenpolitik
Außerdem gehören Teile der Außen. Und Innenpolitik zu den Aufgaben des Bundesrates, deshalb hat die Bundesregierung die Pflicht frühstmöglich den Bundesrat über die Vorhaben des EU zu informieren.
Zu diesen Vorhaben gibt der Bundesrat Stellung ab, nachdem in den Ausschüssen ausführlich darüber beraten wurde.
Die Bundesregierung hat bei Stellungnahmen in Brüssel die Meinung des Bundesrates zu berücksichtigen, bei Beschlüssen, die die Gesetzgebung der Länder betreffen hat der Bundesrat sogar das ,,Letzt Entscheidungsrecht" über die Haltung Deutschlands im Ministerrat in Brüssel.
Eingeschränkt wird dieses Recht, falls es sich um Angelegenheiten handelt, die den Finanzen des Bundes schaden könnten, z.B. Ausgabenerhöhungen.
Beim direktem Betreffen der Länderinteressen wird ein Mitglied des Bundesrates in den Europarat entsandt, um dort die Rechte Deutschlands und die der Länder zu vertreten.
Außenpolitisch nimmt der Bundesrat noch weitere Aufgaben wahr, z.B. bei völkerrechtlichen Verträgen (Ratifikationsgesetz) muss die Zustimmung des Bundesrates eingeholt werden. Bei der Vertiefung des E.G. zur E.U. war dies der Fall.
Wenn jedoch im Grundgesetz die Zustimmung nicht ausdrücklich festgelegt ist, hat der Bundesrat wie in der Innenpolitik nur ein Einspruchsrecht, dass allerdings überstimmt werden kann.
Kontakt mit dem Ausland hält der Bundesrat, indem einzelne Mitglieder oder ganze Ausschüsse hin und wieder offizielle Besuchsreisen ins Ausland unternehmen.
4.3. Aufgaben im Rechtswesen
Den letzten Bereich neben den Verwaltungsvorschriften und Teilen der Außenpolitik, indem der Bundesrat Mitspracherecht hat, bildet das Rechtswesen.
So kann der Bundesrat z.B. die Hälfte der Mitglieder des Budenverfassungsgerichtes wählen. Für alle öffentlichen Ämter hat er das Vorschlags- und Zustimmungsrecht, d.h. der Bundespräsident kann z.B. den Generalbundesanwalt oder die Präsidenten des Landeszentralbanken nur mit Zustimmung des Bundesrates vorschlagen.
Falls einmal der Fall eintritt, dass der Bundeskanzler das Vertrauen des Bundestages nicht mehr hat, können theoretisch Gesetzte mit Hilfe des Bundesrates erlassen werden, um weiterhin ein legales Regieren des Kanzlers zu gewährleisten.
Wenn ein innerer Notstand (Naturkatastrophe) oder ein äußerer Notstand (Kriegsverteidigung) eintritt, können vom Bundestag nur mit Zustimmung des Bundesrates Entscheidungen gefällt werden.
Wenn vom Bundesrat Entscheidungen gefällt werden, ist dazu normalerweise eine Sitzung mit ausschließender Abstimmung im ganzen Plenum nötig.
4.4. Die Europakammer
Eine Ausnahme bildet die Europakammer, die zusammentritt, wenn schnelle Entscheidungen im Rahmen des E.U. Zuständigkeitsbereiches gefällt werden müssen. Diese Entscheidungen haben dasselbe Gewicht als wären sie vom Plenum ausgesprochen worden. In diese Kammer werden aus jedem Land ein Mitglied entsandt, das alle Stimmen des einzelnen Landes vertritt.
Die Europakammer ist also praktisch ein kleiner Bundesrat für eilige Fälle.
Rechtsgrundlage dafür bietet Artikel 52 Absatz 3a des Grundgesetzes.
5. Arbeitsbeziehungen des Bundesrates
5.1. Bundesrat und Bundesregierung
Nach den Grundsätzen der parlamentarischen Demokratie, wie sie im Grundgesetz ihren Niederschlag gefunden haben, ist die Bundesregierung dem Bundestag verantwortlich. Er ist nach seiner verfassungsrechtlichen Stellung in erster Linie zum Kontrollorgan für die Bundesregierung berufen. Daneben stehen aber auch dem Bundesrat einige Möglichkeiten zu, auf die Bundesregierung kontrollierend und mitbestimmend Einfluß zu nehmen. Aus seinen Befugnissen zur Mitwirkung bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes, die in den vorangegangenen Abschnitten im einzelnen dargestellt worden sind, ergeben sich viele Berührungspunkte zwischen Bundesrat und Bundesregierung, die ständige Arbeitsbeziehungen stehen im Grundgesetz, in der Geschäftsordnung des Bundesrates und in der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien, Besonderer Teil (GGOII).
Der Bundeskanzler und die Bundesminister haben des Recht , an den Verhandlungen des Bundesrates und seiner Ausschüsse teilzunehmen. Sie müssen jederzeit gehört werden.
Die Mitglieder der Bundesregierung können vom Bundesrat oder von einem Ausschuss zu einer Sitzung herbeigerufen (,,zitiert") werden, sie haben dann die Pflicht zu erscheinen (Art.53 Satz1 und 2 GG).
An den Plenarsitzungen nehmen die Mitglieder der Bundesregierung regelmäßig teil.
Auch die Referenten der Bundesministerien kommen gewöhnlich zu den Plenarsitzungen, um hier das Schicksal der von ihnen bearbeiteten Vorlagen zu verfolgen. Als Beamte haben sie aber keine Möglichkeit, vor dem Bundesrat zu sprechen. Sie können lediglich den Verlauf der Sitzungen beobachten und, falls erforderlich, die Bundesminister und die Staatssekretäre beraten, wenn diese das Wort nehmen möchte.
,,Der Bundesrat ist von der Bundesregierung über die Führung der Geschäfte auf dem Laufenden zu halten" (Art. 53 Satz 3 GG).
Dies ist für die Regelung des Verhältnisses des Bundesrates zur Bundesregierung eine der wichtigsten Bestimmungen. Denn dieses Recht, das dem Bundestag in dieser Form nicht gegeben ist, soll es dem Bundesrat ermöglichen, sich zu allen Fragen der Regierungspolitik selbständig eine Meinung zu bilden.
5.2. Bundesrat und Bundestag
Aus dem Verfassungsauftrag des Bundesrates, an der Gesetzgebung des Bundes mitzuwirken, ergeben sich zahlreiche Arbeitsbeziehungen zwischen ihm und dem Bundestag. Einige Bestimmungen über das Verhältnis der beiden gesetzgebenden Körperschaften zueinander finden sich im Grundgesetz, anderes hat die Praxis im Laufe der Zeit entwickelt.
Nach Artikel 43 Abs. 2 des Grundgesetzes haben: ,,die Mitglieder des Bundesrates und der Bundesregierung sowie ihre Beauftragten [...] zu allen Sitzungen des Bundestages und seiner Ausschüsse Zutritt. Sie müssen jederzeit gehört werden."
Der Bundesrat macht von seinem Recht aus Artikel 43 häufig und intensiv Gebrauch.
Die Bundesratsmitglieder dürfen in ihrer Redezeit nicht beschnitten werden, gleichwohl der Bundestag dazu tendiert, die Bundesratsmitglieder entsprechend ihrer Parteizugehörigkeit in das Schema der für die Fraktion eingeräumten Rededauer einzubinden.
Die Vertreter des Bundesrates nehmen regelmäßig am Plenum und den Ausschusssitzungen teil; jedoch vorwiegend beauftragte Beamte.
Dieses Zutritts- und Rederecht sieht das Grundgesetz nur für Vertreter des Bundesrates vor, jedoch nicht umgekehrt den Bundestagsabgeordneten. In der Praxis ist ihnen zwar der Zutritt gewährt, sie machen davon aber sehr selten Gebrauch.
Ein Mitglied des Bundesrates kann nicht gleichzeitig Abgeordneter des Bundestages sein. Diese Entscheidung hat der Rechtsausschuss des Bundesrates im Jahre 1964 in einem Gutachten festgelegt und in die Geschäftsordnung § 2 aufgenommen. Ausgangspunkt ist die Tatsache, dass die beiden Körperschaften im Gesetzgebungsverfahren in einer Wechselbeziehung stehen und sich gegenseitig ergänzen und kontrollieren sollen. Man spricht in diesem Zusammenhang auch von einem ,,polaren Spannungsverhältnis". Die Unvereinbarkeit einer gleichzeitigen Mitgliedschaft ergibt sich daher aus der verfassungsrechtlichen Aufgabenstellung beider Häuser.
Neben der von der Verfassung geregelten Beziehung besteht auch ein laufender Arbeitskontakt zwischen den Verwaltungen von Bundesrat und Bundestag.
Um die Fristen bei Gesetzesbeschlüssen einzuhalten, müssen die Arbeits- und Zeitpläne beider Häuser angepasst sein. Die Sekretäre und die anderen Beamten des Bundesrates verfolgen laufend die Arbeit des Bundestages und seiner Ausschüsse. Auf diese Weise gewinnen sie einen Überblick über die Arbeit, die auf sie zukommt und können absehen, ob gegebenenfalls Sondersitzungen einberaumt werden müssen.
6. Stellungnahme zum Bundesrat
6.1. Vorteile und Nachteile des Bundesrates
Der föderative Staat der Bundesrepublik Deutschland ist eine ganz bewusst gewählte Organisationsform, die demokratisch und rechtsstaatliche Entscheidungen auf verschiedene Ebenen gewährleistet. Im Ergebnis erweisen sich die Gründe, die für den Föderalismus sprechen, als Vorteile für den einzelnen Bürger. Sie überwiegen eindeutig die Nachteile. Der Föderalismus ist durch seine Anpassungsfähigkeit eine Staatsform mit Zukunft und das vereinte Europa wird nicht als Zentralstaat, sondern als das föderative Zusammenschluss entstehen können.
Vorteile Nachteile
a) Machtverteilung i) uneinheitlich
b) Mehr Demokratie j) kompliziert
c) Führungsalternative k) zeitraubend
d) Aufgabennähe l) zeitraubend
e) Bürgernähe
f) Wettbewerb
g) Ausgleich
h) Vielfalt
Zu a)
Zur klassischen horizontalen Trennung der Staatsgewalt (Legislative-Exekutive-Judikative) kommt im Bundessstaat die vertikale Gewaltteilung zwischen dem Gesamtstaat und den Gliedstaaten hinzu. Machtverteilung bedeutet Machtkontrolle und Schutz vor Machtmissbrauch.
Zu b)
Die Gliederung in kleinere staatliche Einheiten erleichtert die Überschaubarkeit und Verständlichkeit staatlichen Handelns und fördert damit die aktive Anteilnahme und Mitbestimmung. Der Bürger kann außerdem sein Wahlrechts das undemokratische Entscheidungsrecht doppelt einsetzen, denn im Bundesstaat wird zum Parlament des Gesamtstaates auch zudem das Parlament der Gliedstaaten gewählt.
Zu c)
Chancen und Wettbewerb der politischen Parteien werden dadurch gefördert, dass sie trotz Minderheitsposition im Gesamtstaat die politische Verantwortung in Gliedstaaten übernehmen und so ihre Leistungs- und Führungsfähigkeit erproben und beweisen können.
Zu d)
Die staatlichen Organe sind regionalen Problemen im Bundesstaat nahe. Vergessene, ferne ,,Provinzen" gibt es nicht.
Zu e)
Der Bürger hat kurze Wege zu den staatlichen Stellen.
Kontakte zu Politikern und staatlichen Stellen können enger sein, als im Einheitsstaat, die nur eine anonyme, ferne Zentrale haben.
Zu f)
Die Gliedstaaten stehen zwangsläufig im Wettbewerb zueinander; Konkurrenz belebt.
Erfahrungsaustausch fördert den Fortschritt und beugt bundesweiten Fehlentscheidungen vor.
Zu g)
Wechselseitige Kontrolle, gegenseitige Rücksichtnahme und Kompromisszwang verhindern oder erschweren doch zumindest Extrempositionen. Der Föderalismus wirkt ausgleichend und damit auch stabilisierend.
Zu h)
Die Gliederung des Bundes in Länder garantiert viele wirtschaftlich, politisch und kulturelle Mittelpunkte. Die landsmannschaftlichen, geschichtlichen, wirtschaftlichen und kulturellen Eigenheiten können so besser erhalten und weiterentwickelt werden.
Zu i)
Die Eigenständigkeit der Länder führt zwangsläufig zu Unterschieden. Vielfalt ist das Gegenteil von Einheitlichkeit. Dadurch können Schwierigkeiten entstehen, z.B. für Schüler beim Wohnungswechsel in ein anderes Bundesland.
Zu j)
Viele Entscheidungszentren in der Bundesrepublik, die Machtverteilung zwischen Bund und Ländern bedeuten: Zusammenwirken, Rücksichtnahme, gegenseitige Kontrolle und wechselseitige Begrenzung. Die in dieser Weise verflochtene Staatsfähigkeit ist also kompliziert und manchmal für den Bürger schwer zu überschauen.
Zu k)
Parlament, Regierungen und Verwaltungen von Bund und Ländern müssen gegenseitig auf Anstöße, Entscheidungen, Zustimmungen warten und bisweilen langwierige Verhandlungen miteinander führen, um zu gemeinsamen Lösungen zu kommen. Darüber hinaus kann viel kostbare Zeit vergehen.
Zu l)
Die einzelnen Parlamente, Regierungen und Verwaltungen in Bund und Ländern werden zusammen für teurer gehalten, als die entsprechenden Stellen in einem Einheitsstaat.
Ob diese Annahme aber wirklich stimmt, ist fraglich, denn die Einrichtung der Länder könnten in einem Einheitsstaat nicht einfach ersatzlos wegfallen. Die Bundesstellen müssten mit Sicherheit erweitert werden und es ist keineswegs sicher, ob zentrale Mammutbehörden dann am Ende wirklich billiger wären.
6.2. Kritik am Bundesrat
Zu Kritik am Bundesrat bliebe noch zu sagen, dass hin und wieder, besonders bei unterschiedlichen Mehrheiten in Bundesrat und Bundestag, der Bundesrat die Entscheidung des Bundestages blockiert.
Und zwar nicht weil die Länderinteressen dies fordern, sondern weil die Opposition im Bundesrat versucht das durchzusetzen, was im Bundestag nicht gelungen ist. Aus diesem Grund entsteht manchmal eine Blockadepolitik, aus parteilichen Interessen, obwohl im Bundesrat einzig die Interessen der Länder zählen sollten.
6.3. Schlussbemerkung
Der Bundesrat kann im Sinne des Föderalismus als See für Stabilität der Demokratie bezeichnet werden.
Er ist Bindeglied zwischen groß und klein und sichert im Großen den Weg des Einzelnen zu einer Stimme im bundesstaatlichen Geschehen.
Der Bundesrat ist im politischen System Deutschland die Institution, die es dem Bürger ermöglicht in Mitbestimmung am Handeln des Bundes teilzuhaben.
Er ist in diesem Sinne der verlängerte Arm des Volkes, der keinen unbedeutenden Einfluss auf die Gesetzgebung der Gesetze für den Bürger hat. Und genau dies ist Sinn und Ziel der Erfindung ,,Bundesrat".
Dennoch bleibt die Frage offen, wie sich die wirklich reale Mitbestimmung des Bürger letztendlich im Handeln des Staates auswirkt. Gibt der Bürger doch seine Stimme für einen Vertreter, der im Bundesrat eine Stimme für ein Land, für viele Menschen, für den Bürger, repräsentiert. Der Wähler ist also letztes Glied an einer Kette von entscheidungsberechtigten Personen. Daraus ließe sich schließen, dass die Stimme des Wählers im Großen und ganzen die kleinste Auswirkung hat, da ihm viele Glieder noch folgen. Doch es darf nicht außer Acht gelassen werden, dass der Wähler, als erstes Glied, mit seiner Stimme einen bedeutenden Anstoß dazu gibt, welche Glieder sich ein seine Kette anreihen. Und das Glied Bundesrat ist somit, wie schon bezeichnet das Bindeglied zwischen Klein und Groß (das sich auch aus vielem Kleinen zusammensetzt).
7. Quellenverzeichnis
- Dr. Reuter, Konrad: Bundesrat und Bundesstaat (2001), Hrsg. Direktor des Bundesrates
- Bundesrat: Die Erste CD-Rom (1998), Hrsg: Bundesrat, Öffentlichkeitsarbeit, 53106 Bonn
- Ziller, Gerhard/ Oschatz, Georg-Berndt: Der Bundesrat, Ämter und Organisation der Bundesrepublik Deutschland, Dorste 1998
- Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn
9. Anhang: ,,Das Gesetzgebungsverfahren des Bundes"
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